Проверка использования средств на строительство и ремонт объектов недвижимого имущества

В ходе текущей финансово-хозяйственной деятельности государственные (муниципальные) учреждения в целях поддержания нормальных технико-эксплуатационных характеристик закрепленных за ними зданий и сооружений осуществляют текущий и капитальный ремонт, а иногда реконструкцию и строительство новых объектов основных средств. В статье мы поговорим о порядке проведения проверок использования средств на строительство и ремонт объектов недвижимости.

Вопросы, подлежащие проверке

При проведении контрольного мероприятия изучаются (проверяются) следующие вопросы:

- наличие титульных списков строек (объектов), а также проектно-сметной документации на строительно-монтажные и ремонтно-строительные работы, соответствие выполненных работ сметной документации;

- наличие разрешений на строительство и ввод объектов в эксплуатацию, свидетельств о допуске подрядчика к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства;

- соблюдение требования Закона о контрактной системе и Федерального закона N 223-ФЗ при размещении заказов на проведение строительно-монтажных и ремонтно-строительных работ;

- правильность применения норм, расценок и коэффициентов при определении сметной стоимости ремонтных и строительных работ; наличие фактов завышения расценок, приписок, оплаты фактически не выполненных работ или работ, выполненных работниками учреждения;

- достоверность документов, по которым производилось перечисление средств (акты о приемке выполненных работ формы КС-2, справки о стоимости выполненных работ формы КС-3, предъявленные счета-фактуры и т. д.);

- наличие актов, дефектных ведомостей и других документов обследования объектов ремонта, надлежащим образом оформленных плановых документов и смет на текущий ремонт;

- правильность заключения государственных контрактов (договоров) строительного подряда между заказчиком и подрядчиком на весь период строительства с указанием формы расчетов за выполненные работы, а по переходящим стройкам - наличие дополнительных соглашений к ним, уточняющих объемы ремонтно-строительных работ с учетом результатов предыдущих лет;

- соблюдение установленных сроков выполнения ремонтно-строительных работ;

- соответствие произведенной оплаты объемам строительных работ, принятым по актам формы КС-2, и фактически выполненным работам; наличие случаев оплаты завышенных объемов строительно-монтажных работ. При невыполнении обязательств со стороны подрядных организаций необходимо отразить, в какой мере реализованы предусмотренные в государственных контрактах (договорах) санкции по имущественной ответственности сторон, выявить случаи неприменения штрафных санкций при несоблюдении договорных обязательств;

- правильность отнесения затрат на соответствующие коды бюджетной классификации. Наличие случаев использования бюджетных средств, выделенных на реконструкцию и строительство объектов, капитальный и текущий ремонт, на цели, не соответствующие условиям их получения;

- правильность отражения в бухгалтерском учете работ по строительству, реконструкции и ремонту объектов недвижимости;

- наличие фактов перечисления авансовых платежей, не предусмотренных условиями заключенных договоров/контрактов, а также в размерах, превышающих установленные законодательством.

Порядок проведения проверки

Сам процесс проверки включает в себя набор следующих процедур.

Проверка соблюдения законодательства о размещение заказа. В силу ч. 1 ст. 24 Закона о контрактной системе заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). При этом конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы, аукционы, запрос котировок и запрос предложений.

В соответствии с ч. 2 ст. 59 Закона о контрактной системе заказчик обязан проводить электронный аукцион в случае, если осуществляются закупки товаров, работ, услуг, включенных в перечень, установленный Правительством РФ, либо в дополнительный перечень, установленный высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта РФ, за исключением случаев закупок путем запроса котировок, запроса предложений, закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) с учетом требований Закона о контрактной системе.

Распоряжением Правительства РФ от 31.10.2013 N 2019-р утвержден перечень товаров, работ, услуг, при закупке которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион) (далее - аукционный перечень).

В аукционный перечень включены работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, включенные в группировку 45 "Работы строительные" (кроме кода 45.12) Общероссийского классификатора продукции по видам экономической деятельности (ОКПД) ОК 034-2007, за исключением работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту особо опасных, технически сложных объектов капитального строительства, искусственных дорожных сооружений, включенных в состав автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения, а также работ, включенных в эту группировку, если начальная (максимальная) цена контракта при осуществлении закупок для обеспечения государственных нужд превышает 150 000 000 руб., муниципальных нужд - 50 000 000 руб.

Таким образом, заказчик обязан провести электронный аукцион, в случае закупки любых строительных работ (код 45 ОКПД ОК 034-20071), кроме работ, относящихся к коду 45.12 ОКПД ОК 034-20071, если начальная (максимальная) цена контракта при осуществлении таких закупок для обеспечения государственных нужд не превышает 150 000 000 руб., муниципальных нужд - 50 000 000 руб.

Если начальная (максимальная) цена контракта при закупке работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, не относящихся к особо опасным, технически сложным объектам капитального строительства, искусственным дорожным сооружениям, включенным в состав автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения, для обеспечения государственных нужд превышает 150 000 000 руб. (муниципальных нужд - 50 000 000 руб.), заказчик вправе провести открытый конкурс, закрытый конкурс (в установленных Законом о контрактной системе случаях) либо аукцион.

Согласно ч. 2 ст. 56 Закона о контрактной системе конкурс с ограниченным участием проводится, если поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны осуществить только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также в случаях выполнения работ по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, реставрации музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда, документов Архивного фонда, особо ценных и редких документов, входящих в состав библиотечных фондов, выполнения работ, оказания услуг, связанных с необходимостью допуска подрядчиков, исполнителей к учетным базам данных музеев, архивов, библиотек, к хранилищам (депозитариям) музея, к системам обеспечения безопасности музейных предметов и музейных коллекций, архивных документов, библиотечного фонда.

Перечень случаев отнесения товаров (работ, услуг) к товарам (работам, услугам), которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, утвержден Постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 N 1089 "Об условиях проведения процедуры конкурса с ограниченным участием при закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Перечень).

В соответствии с п. 6 Перечня в случае выполнения работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту особо опасных, технически сложных объектов капитального строительства, искусственных дорожных сооружений, включенных в состав автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения, а также работ, включенных в эту группировку, в случае если начальная (максимальная) цена контракта при осуществлении закупок для обеспечения государственных нужд превышает 150 000 000 руб. (муниципальных нужд - 50 000 000 руб.), у заказчика имеются правовые основания для закупки указанных работ путем проведения конкурса с ограниченным участием.

Частью 1 ст. 48.1 ГрК РФ установлен исчерпывающий перечень особо опасных и технически сложных объектов.

Таким образом, для осуществления заказчиками закупки путем проведения конкурса с ограниченным участием необходимо одновременное наличие следующих условий:

- объект закупки - выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту особо опасных, технически сложных объектов капитального строительства, искусственных дорожных сооружений, включенных в состав автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения, а также работ, включенных в эту группировку;

- начальная (максимальная) цена контракта при осуществлении закупок для обеспечения государственных нужд превышает 150 000 000 руб., муниципальных нужд - 50 000 000 руб.

Что же касается проверки соблюдения требований Федерального закона N 223-ФЗ, согласно данному закону бюджетные и автономные учреждения самостоятельно устанавливают в своих положениях о закупках способы осуществления закупок, в том числе и на строительство, реконструкцию и ремонт недвижимости. Напомним, что согласно ч. 2 ст. 2 Федерального закона N 223-ФЗ положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения.

Проверка документального оформления выполненных работ. В ходе проверки контролеры должны обратить внимание на наличие титульных списков строек (объектов), проектно-сметной документации на строительно-монтажные и ремонтно-строительные работы и соответствие выполненных работ сметной документации.

По норме ст. 48 ГрК РФ проектная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства.

Отметим: в случае проведения текущего ремонта достаточно лишь сметы, обосновывающей его стоимость.

В соответствии со ст. 49 ГрК РФ проектная документация объектов капитального строительства подлежит государственной экспертизе. Экспертиза проектной документации не проводится, если для строительства, реконструкции не требуется получение разрешения на строительство, а также в случае проведения такой экспертизы в отношении проектной документации объектов капитального строительства, получившей положительное заключение государственной экспертизы и применяемой повторно, или модификации такой проектной документации, не затрагивающей конструктивных и других характеристик надежности и безопасности объектов капитального строительства.

После получения положительного заключения государственной экспертизы проектная документация утверждается застройщиком или заказчиком.

Согласно п. 2 ст. 51 ГрК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство.

Оплата выполненных ремонтных работ в соответствии с Постановлением Госкомстата РФ от 11.11.1999 N 100 "Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету работ в капитальном строительстве и ремонтно-строительных работ" должна производиться только на основании унифицированных форм первичной учетной документации по формам КС-2 "Акт о приемке выполненных работ" и КС-3 "Справка о стоимости выполненных работ и затрат".

В соответствии с п. 2 ст. 55 ГрК РФ ввод построенного здания или сооружения в эксплуатацию осуществляется на основании разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Напомним, что право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней.

Проверяем обоснованность проведения ремонта. Согласно п. 6 ст. 55.24 ГрК РФ в целях обеспечения безопасности зданий, сооружений в процессе их эксплуатации учреждения должны обеспечивать техническое обслуживание зданий, сооружений, эксплуатационный контроль, текущий ремонт зданий, сооружений.

Эксплуатационный контроль за техническим состоянием зданий, сооружений проводится в период их эксплуатации путем периодических осмотров, контрольных проверок и (или) мониторинга состояния оснований, строительных конструкций, систем инженерно-технического обеспечения и сетей инженерно-технического обеспечения в целях оценки состояния конструктивных и других характеристик надежности и безопасности зданий, сооружений, систем инженерно-технического обеспечения и сетей инженерно-технического обеспечения и соответствия указанных характеристик требованиям технических регламентов, проектной документации.

Согласно п. 3.2 Ведомственных строительных норм ВСН 5888 (р) "Положение об организации и проведении реконструкции, ремонта и технического обслуживания жилых зданий, объектов коммунального и социально-культурного назначения", утвержденных Приказом Госкомархитектуры РФ при Госстрое СССР от 23.11.1988 N 312 (далее - ВСН 58-88 (р)), проводимые осмотры делятся на плановые и внеплановые. В свою очередь, плановые осмотры подразделяются на общие и частичные. При общих осмотрах контролируется техническое состояние здания или объекта в целом, его систем и внешнего благоустройства, при частичных осмотрах - техническое состояние отдельных конструкций помещений, элементов внешнего благоустройства.

Внеплановые осмотры должны проводиться после землетрясений, селевых потоков, ливней, ураганных ветров, сильных снегопадов, наводнений и других явлений стихийного характера, которые могут вызвать повреждения отдельных элементов зданий и объектов, после аварий в системах тепло-, водо-, энергоснабжения и при выявлении деформаций оснований.

Общие осмотры должны проводиться два раза в год (весной и осенью). Для этого учреждению следует создать комиссию, а их результаты нужно отражать в документах по учету технического состояния здания или объекта (журналах учета технического состояния, специальных карточках и др.). В этих документах должны содержаться такие сведения: оценка технического состояния здания или объекта и его элементов; выявленные неисправности; места их нахождения; причины, вызвавшие эти неисправности; выполненные при осмотрах ремонты. Обобщенные сведения о состоянии здания или объекта должны ежегодно отражаться в его техническом паспорте.

Для обоснования проведения капитального ремонта должны составляться дефектные ведомости или дефектные акты. Формы данных документов ничем не утверждены, следовательно, они могут составляться в произвольной форме.

Проверка правильности применения норм, расценок и коэффициентов при определении сметной стоимости ремонтных и строительных работ. Порядок определения величины накладных расходов в строительстве регламентирован Методическими указаниями по определению величины накладных расходов в строительстве МДС 81-33.2004, утвержденными Постановлением Госстроя РФ от 12.01.2004 N 6, а для районов Крайнего Севера - Методическими указаниями по определению величины накладных расходов в строительстве, осуществляемом в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к ним (МДС 81-34.2004), утвержденными Постановлением Госстроя РФ от 12.01.2004 N 5. Необходимо отметить, что в связи с отказом в государственной регистрации Минюстом (Письмо от 24.01.2005 N 01/471-ВЯ) и из-за отсутствия иных нормативных документов Госстроя в части определения норм накладных расходов вышеуказанные документы продолжают применяться, имея рекомендательный характер.

Порядок определения величины сметной прибыли прописан в Методических указаниях по определению величины сметной прибыли в строительстве МДС 81-25.2001, утвержденных Постановлением Госстроя РФ от 28.02.2001 N 15, а также в Письме Росстроя от 18.11.2004 N АП-5536/06 "О порядке применения нормативов сметной прибыли в строительстве".

Порядок расчетов за строительство временных зданий и сооружений устанавливается в соответствии со Сборником сметных норм затрат на строительство временных зданий и сооружений при производстве ремонтно-строительных работ ГСНр 81-05-01-2001, утвержденным Постановлением Госстроя РФ от 07.05.2001 N 46. При строительно-монтажных работах необходимо руководствоваться Сборником сметных норм затрат на строительство временных зданий и сооружений ГСН 81-05-01-2001, утвержденным Постановлением Госстроя РФ от 07.05.2001 N 45. Порядок расчета затрат при выполнении работ в зимнее время устанавливается в соответствии со Сборником сметных норм дополнительных затрат при производстве ремонтно-строительных работ в зимнее время ГСНр 81-05-02-2001, утвержденным Постановлением Госстроя РФ от 19.06.2001 N 61, и Сборником сметных норм дополнительных затрат при производстве строительно-монтажных работ в зимнее время ГСН 81-05-02-2007, рекомендованным к применению Письмом Росстроя от 28.03.2007 N СК-1221/02.

Также в ходе проверки следует обращать внимание на правильность применения расценок и сметных цен, индексов пересчета цен от базисного в текущий уровень, резерва средств на непредвиденные расходы и других затрат. При проверке данных коэффициентов и затрат следует руководствоваться методикой определения стоимости строительной продукции на территории РФ (МДС 81-35.2004), утвержденной Постановлением Госстроя РФ от 05.03.2004 N 15/1.

Проведение контрольных обмеров. В ходе проверки в обязательном порядке должны проводиться контрольные обмеры объемов работ, указанных в актах приемки выполненных работ. Контрольные обмеры должны проводиться в присутствии представителей подрядной организации, а в некоторых случаях и с привлечением организаций, специалисты которых имеют допуск и квалификацию для выполнения соответствующих контрольных мероприятий.

Контрольные обмеры - один из эффективных способов выявления нарушений в расчетах между заказчиком и подрядчиком за выполненные работы. Суть данной проверки заключается в сопоставлении фактически выполненных объемов работ в натуре (на объекте строительства или ремонта) с аналогичными объемами, указанными в актах по форме КС-2.

Исходными документами для проведения контрольных обмеров являются:

- акты выполненных работ по форме КС-2, где указаны виды и стоимость выполненных работ;

- акты на скрытые работы.

По результатам контрольных обмеров составляются акты контрольных обмеров, а также ведомости пересчета стоимости работ, которые подписываются представителями контролирующего органа, заказчика и подрядчика, привлеченными специалистами.

Заметим, что поскольку форма акта контрольного обмера законодательно не установлена, этот акт может быть составлен в произвольной форме.

Типичные ошибки и нарушения, выявляемые в ходе проведения проверок

К наиболее распространенным нарушениям, выявляемым при проверках использования средств на реконструкцию, строительство, капитальный и текущий ремонт, можно отнести:

- отсутствие должным образом оформленной проектно-сметной документации;

- осуществление реконструкции или капитального ремонта без разрешения на строительство (если в соответствии с законодательством его получение необходимо), а также эксплуатация здания без разрешения на ввод в эксплуатацию;

- наличие фактически не выполненных работ;

- завышение в актах выполненных работ норм накладных расходов, сметной прибыли, дополнительных затрат при производстве работ в зимнее время, затрат на строительство временных зданий и сооружений, на непредвиденные работы и др.;

- приписки физических объемов (включение в акты по форме КС-2 дополнительных объемов работ, которые фактически не выполняются);

- завышение установленных норм накладных расходов и сметной прибыли, индексов пересчета цен от базисного в текущий уровень, размеров лимитированных и прочих затрат;

- включение в акты затрат, учтенных в нормах накладных расходов и сметной прибыли;

- сокрытие выполненных объемов и предъявление их к оплате в последующих периодах с применением более высоких индексов пересчета цен;

- неполный учет (отсутствие учета) подрядной организацией стоимости возвратных материалов и конструкций, полученных от разборки сносимых зданий и сооружений или их частей;

- повторный учет НДС в составе стоимости строительных материалов и изделий;

- повторная оплата стройматериалов и изделий, поставленных (приобретенных) заказчиком;

- повторное включение в акты по форме КС-2 ранее оплаченных работ, а также вспомогательных работ и расходных материалов, учтенных в комплексных расценках;

- включение в акты выполненных работ коэффициентов к нормам затрат труда, оплате труда рабочих, нормам времени и затратам на эксплуатацию машин для учета влияния условий проведения работ, предусмотренных проектами;

- необоснованное включение в акты выполненных работ различных налогов, относимых на финансовый результат организации;

- арифметические ошибки.

* * *

Как мы могли увидеть, вопросы, возникающие по поводу проверки использования средств, выделенных на проведение строительства, реконструкции, текущего и капитального ремонта, являются достаточно сложными и решение соответствующих задач требует определенной квалификации от проверяющего.